​投资13亿元的超级项目为何成了“僵尸园区”?

投资13亿元的超级项目为何成了“僵尸园区”?

近些年，各地建了不少 " 工业园 "" 产业园 "" 开发区 "。这样的园区在招商引资和拉动地方经济增长方面取得了比较好的成效。但同时，也有些园区的土地常年 " 沉睡 "，圈占不用，效能极低，甚至成为 " 僵尸园区 "" 空心园区 "。这些布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地被称为 " 低效用地 "；而国有建设用地闲置达到一定条件和年限，则可以认定为 " 闲置土地 "。土地圈而不建、圈大建小、低效利用、长期闲置等问题亟待推动治理。

位于天津市滨海新区轻一街以南纺五路以东的夏翔化工管材物流中心，又叫滨港建材城，从空中俯瞰，一排排建筑气势恢宏。自 2011 年 8 月开始建设至今，该项目仍未竣工，土地常年低效利用，闲置浪费。

这是一个怎样的项目，又因何烂尾呢？记者查阅到，十年前，该项目曾以 " 滨海厦翔国际物流中心 " 的名义对外宣传，" 计划总投资 13 亿元，建成集采购、仓储、交易结算为一体的现代物流集散基地。"

报道称，" 该项目已经有 150 余家商户达成入驻意向 "，" 中心最终将吸引各类商户近 1000 家，年销售额有望达到 200 亿元 "。可是，现如今整整十年过去了，园区既无商户入驻，更未建设完工。

为什么会出现这种状况呢？记者来到天津市规划和自然资源局滨海新区分局，了解这宗国有建设用地的使用情况。记者从一份 " 工业建设类 " 天津市国有建设用地使用权出让合同中看到，该宗地的出让年期为 50 年，用途为 " 仓储 "。合同约定，" 宗地建设项目在 2011 年 7 月 28 日起 12 个月内开工建设，在 2016 年 7 月 28 日前竣工 "。在规划和自然资源部门的系统中，该项目仍然呈竣工逾期状态。可在项目现场，根本无人施工，早已人去楼空，烂尾多年。

天津市规划和自然资源局滨海新区分局总工程师 李勇：现在没有痕迹供后做过监管，就是逾期了现在没人去管这事，从 2016 年 7 月 28 日到现在都没有监管，应该是主动管，土地供应完之后的管理应该是我局的职责，我认为就是没有严格履职，忽略这事了。

高达 37 万平方米的土地供应，长达 13 年的建设周期，项目实际却处于失管的状态？这一解释的背后显然另有隐情。记者在一份天津市滨海新区信访办的工作材料中看到：该项目于 2011 年 8 月开工建设，后由于无销售许可、不当宣传、擅自更改规划施工等问题致项目停摆，后虽多次进行建设整改，但至今仍无法进行规划验收。该份材料的落款日期为 2020 年 9 月 25 日。

天津市规划和自然资源局滨海新区分局总工程师 李勇：从 2011 年取得土地之后，按照这个建设规划许可施工，到 2013 年根据建设实际情况，向我局先提出了修建性详细规划调整，调整的目的是要变更建设工程规划许可。但是从我查询到的审批情况，只申报了修规，而建设工程规划许可没再进行申报。我的验收相应也办不了，因为可能施工过程中有变化。

项目开发方厦翔公司称，在按整改要求停止项目宣传，并按图纸将违规部位整改后，该项目销售许可等手续仍无法继续办理，由此引发项目建设停滞。

记者了解到，目前，该项目投资建设方——天津夏翔投资发展有限公司濒临破产，土地已被查封。公司进入破产清算程序以后，那些曾经购买所谓 " 商铺 " 的人被列为债权人，部分购买者获悉后，坚决不同意按债权人处理，多次要求政府对其购买的房屋进行确权。

同时，项目开发方厦翔公司认为，政府扶持政策不能有效落实，金融机构及合作单位持观望态度，导致企业资金链断裂，且发生金融诉讼。后续施工单位停工，注册商户纷纷注销，一系列原因导致项目停滞至今。

中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所国土开发室主任 黄征学：一个是政府的原因，一个也有企业方面的原因。政府的原因主要是两方面，第一个可能是规划调整；第二个是政府承诺的有些配套条件没有实现。企业也有几方面的原因，第一个是企业自己经营不善；第二个是市场环境发生了一些改变。

当年炙手可热的国有建设用地成了 " 烫手山芋 "。项目停滞后，开发方在推进相关手续的申报过程中，又出现了新的问题。天津市规自局滨海新区分局和天津经济技术开发区规自局就规划验收工作存在争议，均不受理相关手续申报，导致后续工作无法开展。

天津市规划和自然资源局滨海新区分局总工程师 李勇：整个行政管理归到天津经济技术开发区，天津经济技术开发区有自己的规划土地，有自己的管辖权，管委会下设一个规划资源部门。运行上，招商这块，还有规划的一些许可在他们那里。

记者了解到，天津市规自局滨海新区分局和经开区规自局双方的推诿源于行政管理事权的变更。天津市规自局滨海新区分局给出的理由是，曾于 2019 年 9 月 9 日发函明确，已将天津夏翔化工管材物流中心项目所在的开发区中区等 5 个区域内的规划、土地、矿产资源业务管理事权移交给了经开区。由此指出，后续所有审批事项应由经开区规划和自然资源局负责。

而经开区规自局和建管中心则表示，该项目在经开区承接开发区中区管理前开工建设，项目立项、土地、规划、建设各项审批均在滨海新区各职能部门办理，希望滨海新区相关部门继续办理。至此，事件无法推进。

中国人民大学城乡发展规划与管理中心副主任 周麟：逾期未竣工的，比如已动工开发建设面积超过了合同约定总面积的三分之一，或者已投资额超过了合同约定投资额的 25%，这时候已经停止建设了，就算作低效的工业用地。第二种是企业的产能，包括亩均税收或者亩均的产出比较低，也属于低效的工业用地。

一边是用地指标紧张，好项目排队等待落地；一边是土地常年沉睡，长期处于低效、闲置状态。这一现象造成了资源的错配和多方的掣肘。

记者在一份《滨海新区一本账闲置土地及超期开竣工项目明细》中发现，整个天津市滨海新区，截至 2023 年 9 月，除了夏翔项目外，逾期竣工导致土地长期低效利用，闲置的工矿仓储用地达到了 130 宗，面积达到 1100 公顷，其中闲置 5 年以上的用地超过 30 宗。有的地块儿占地面积达到 40.4 公顷，逾期已超过 10 年，逾期原因是政府原因。

中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所国土开发室主任 黄征学：闲置工业用地回收存在两难，一个是认定难，一个是收回难。认定难就是认定造成闲置的原因是由政府造成的还是由企业造成的，由政府造成的又是由哪个政府部门造成的；第二个就是收回难，具体由哪个部门来执行，现在确确实实是有一些问题。

在 2012 年发布的《闲置土地处置办法》中，未动工开发满一年的闲置土地按照土地出让或者划拨价款的 20% 征缴土地闲置费；未动工开发满两年的闲置土地，可依法依规无偿收回国有建设用地使用权。但是，在实际的工作开展中，各地在具体执行中对是否是闲置土地的认定标准不一；土地一旦涉诉就难以收回甚至长期搁置；多头管理与多方维权导致事件错综复杂，难以推进。

中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所国土开发室主任 黄征学：如果我们处置闲置土地的话，第一，会加大企业的经营成本，增加它的资金压力；第二，如果这个土地进行了抵押，有可能造成银行抽贷，会形成收缩效应。因为把企业的资金都抽走了之后，企业有可能会倒闭破产，从工业用地闲置的情况来看，西部地区可能比重要更高一些。

记者在天津市 2023 年上半年闲置土地处置情况表中看到，滨海新区 2023 年任务基数 31 宗，面积 395.46 公顷；2023 年上半年处置量 7 宗，面积 30.34 公顷，完成处置比例仅为 7.67%，这样的处置情况处于天津全市排名的倒数第一。面对难题，天津市滨海新区已经开始对低效、闲置土地进行梳理。

天津市规划和自然资源局滨海新区分局总工程师 李勇：倒数第一了，实际的处置率倒数第一了。按照要求，对闲置土地和开工逾期的，要全部梳理完成，写明原因，比如政府原因，具体什么原因？哪个部门的原因？必须写明白，面对这些问题去解决。

调查中记者了解到，该 " 闲置土地处置表 " 中的数据，仅为已统计在册数据，实际还有大量历史遗留数据尚未完成统计。

中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所国土开发室主任 黄征学：根据自然资源部门的统计，截止到 2019 年 4 月，我国 31 个省区市认定的低效用地 862.2 万亩，其中包括大量的工业用地。这个数字还是比较大的，这里面还不包括批而未供、批而未用的一些土地，实际上底数并不是特别清楚。

以天津市滨海新区为例，2023 年上半年批而未供土地处置任务是 2655 公顷，但完成处置情况为 69.19 公顷，处置完成比例仅为 2.61%。摸清家底，实行建库管理，实时掌握闲置工业用地的动态信息，并强化各部门协调联动，已成为各地探索盘活闲置土地的重要举措。

土地用而未尽，常年沉睡，企业进来容易出去难。同时也造成巨大浪费。破解这些顽疴痼疾，唤醒 " 沉睡 " 的土地，需要依法依规，更需要机制创新。2023 年 9 月，自然资源部出台《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，决定在北京等 43 个城市开展低效用地再开发试点，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变。近日，在国务院新闻办举行的政策例行吹风会上，自然资源部表示，准备出台妥善处置闲置土地、盘活存量土地的政策措施，严格依法处置闲置土地。只有真正做到 " 严控总量，用好增量，盘活存量，节约集约 "，才能真正推动低效土地资源 " 用起来 "" 活起来 "。